逸川夫

國務(wù)院法制辦近日就《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》公開征求意見，12月30日截止。本次事業(yè)單位工資改革，涉及全國上百萬事業(yè)單位和近3000萬事業(yè)單位人員的切身利益，備受矚目。意見稿規(guī)定，需執(zhí)行國家的統(tǒng)一政策，縮小收入差距，實(shí)行績效工資改革。另悉，國務(wù)院涉及機(jī)關(guān)工資的立法目前仍在進(jìn)行中，而開始企業(yè)工資條例立法工作已有數(shù)年，迄今尚未公布草案。(12月18日《工人日報(bào)》)

恕我寡聞，之前我一直認(rèn)為，關(guān)于工資制度改革，是將機(jī)關(guān)、事業(yè)與企業(yè)單位的職工全部置于一條視線之下在醞釀與籌劃，所以對三年難以臨盆，我仍有理由原諒這種慢節(jié)奏。但從這篇報(bào)道中，我才明白，原來事業(yè)單位工資改革條例沖在最前面，現(xiàn)在開始公開納諫了。而公務(wù)員工資改革和企業(yè)工資條例仍“悶在部委”的辦公室里進(jìn)行著。這多少讓人感到失落和意外。因?yàn)檫@幾年來，由于法制監(jiān)管之手缺失或軟化，致公民收入差距還在拉大。

在公共管理與服務(wù)領(lǐng)域，全面推行聘用制度、社保制度，特別是統(tǒng)一工資福利制度，防范單位內(nèi)部及單位之間、地區(qū)之間的過大收入間距。及而有效地、順勢地打破僵化的“干部能上不能下、能進(jìn)不能出”的人事制度，打碎制約公職人員積極性的鐵飯碗，實(shí)施公共職員按績效狀況領(lǐng)薪水，這順應(yīng)了現(xiàn)代人事制度改革與發(fā)展的先進(jìn)方向，也是疏導(dǎo)當(dāng)前收入分配失衡的制度性淤塞的必經(jīng)之途。對促進(jìn)社會勞動分配邁上良性之軌，從而提高公共行政管理與社會公益服務(wù)的整體水平，提升公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)的公信力指數(shù)等，均具重要意義。

不可否認(rèn)，在一些事業(yè)單位普遍存在著缺乏活力、缺乏激勵(lì)機(jī)制、缺乏創(chuàng)新服務(wù)動能的現(xiàn)象。有一些人很忙碌，但是工資比較低;而有一些人沒啥事可干，收入?yún)s很高。如今要求廢除這種干部人事“雙軌制”的呼聲越來越高。但而今有點(diǎn)“單兵突進(jìn)”的意味。如果再將當(dāng)前公民勞資分配理念與設(shè)置形態(tài)失衡的因素考慮進(jìn)去，那么事業(yè)單位的這一系列勞動人事及工資改革，完全可能讓其脫離整個(gè)民生環(huán)境。這尚待相關(guān)部門在細(xì)化與量化事業(yè)單位的勞資分配制度，并適時(shí)開啟導(dǎo)航這次改革方向的公務(wù)員勞資人事改革這個(gè)潘多拉魔盒。

因?yàn)椴还苁侨松绮?，還是各地人社部門的領(lǐng)導(dǎo)，在坊間詬病之聲漸起時(shí)，總習(xí)慣于對“人浮于事”進(jìn)行表情凝重地斥責(zé)。當(dāng)然，斥責(zé)的理由很充分，但斥責(zé)者本身就是緊抱“鐵飯碗”的忠實(shí)粉絲，與力推聘用制、全面納入社保、實(shí)現(xiàn)績效工資考涉沒有關(guān)系。而任何涉及民生政策的改革要抵達(dá)民心，除了號準(zhǔn)蒼生脈搏外，還需要擁有政策制定權(quán)的公仆作踐行的表率，這樣才能讓好政策得到好的執(zhí)行。

那種守住自身利益不被“聘用”、“社保”、“績效”掉，將其鑄造為一座炮轟不垮、雨澆不松的既得利益碉堡的做法，越來越被權(quán)利意識清醒的民眾所不待見。因公務(wù)員無理由成為“非績效”“非招聘”“非社保”的特殊階層。若總?cè)绱?，難免讓人詬病：有好處，公務(wù)員先上;要改革，事業(yè)人員率先。不僅有“瓜田李下”之嫌，還拉降政府公信力。一句話，實(shí)行聘用制、職工全員納入社保、實(shí)行績效工資制，公務(wù)員這次別又溜到黑暗一角去躲著了，至少應(yīng)先走在事業(yè)單位改革之前。

背 景

國務(wù)院法制辦近日就《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》公開征求意見，時(shí)間截止到12月30日，目前進(jìn)入最后讀秒階段。本次事業(yè)單位工資改革，涉及全國上百萬事業(yè)單位和近3000萬事業(yè)單位人員的切身利益，備受矚目。

事業(yè)單位統(tǒng)一工資制度征求意見即將收官，能否真正縮小收入分配差成焦點(diǎn)。

收入分配問題日益成為公眾關(guān)心話題的當(dāng)下，一直以來存在呼吁為機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位工資增長和收入分配立法的聲音。國務(wù)院開始企業(yè)工資條例立法工作已有數(shù)年，迄今尚未公布草案，涉及機(jī)關(guān)工資的立法目前仍在進(jìn)行中，事業(yè)單位工資立法最先公開征求意見。

本次征求意見稿，涉及事業(yè)單位改革中的多項(xiàng)目標(biāo)，如聘用制度、工資制度、社保制度。征求意見稿對工資福利和社會保險(xiǎn)明確規(guī)定：事業(yè)單位工作人員的工資制度、工資構(gòu)成，需執(zhí)行國家的統(tǒng)一政策;國家建立健全事業(yè)單位工作人員的社會保險(xiǎn)制度。

津貼發(fā)放是收入差距主因

事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。經(jīng)過幾輪改革，目前我國事業(yè)單位分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自籌自支事業(yè)單位。一般來說，自籌自支事業(yè)單位從業(yè)人員收入水平較低，也是事業(yè)單位之間收入分配“洼地”。

“雖然我們是事業(yè)單位，但實(shí)際已企業(yè)化運(yùn)作了，沒有國家撥款，但單位又無其他福利，這種狀態(tài)下很多機(jī)構(gòu)只是在維持。”北京一位自籌自支事業(yè)單位工作人員告訴記者，每個(gè)月她的全部收入不到4000元。

記者走訪得知，目前事業(yè)單位從業(yè)人員收入狀況良莠不齊，但普遍存在工資外收入項(xiàng)目繁多、比重很大，且以“暗箱”操作為主，分配不透明。

一些事業(yè)單位不同程度存在收入分配失控問題，尤其壟斷行業(yè)或經(jīng)濟(jì)效益比較好的事業(yè)單位，這種現(xiàn)象更為突出，一些單位工資外收入是工資水平幾倍甚至十幾倍。

有專家表示，事業(yè)單位的社會化改革方向使事業(yè)單位開拓多元化收入渠道一直受到政策鼓勵(lì)和支持，同時(shí)，事業(yè)單位本身服務(wù)性質(zhì)多種多樣，介入市場程度有深有淺，行業(yè)受國家政策扶持、限制程度也大有區(qū)別，因此不同事業(yè)單位間盈利能力區(qū)別很大。一些事業(yè)單位因具有行政特色，利用特殊地位進(jìn)行盈利，成擾亂市場秩序主要癥結(jié)。

征求意見稿規(guī)定，事業(yè)單位執(zhí)行國家統(tǒng)一工資制度。工作人員工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼組成。崗位工資、薪級工資執(zhí)行國家統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位在核定績效工資總量內(nèi)，按規(guī)定程序和要求進(jìn)行分配。工作人員按國家規(guī)定享受住房、醫(yī)療等待遇，以及享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和特殊崗位津貼補(bǔ)貼。

之所以出臺統(tǒng)一工資制度，是因名目眾多的津貼補(bǔ)貼已成事業(yè)單位間收入差距主要原因。單位不同，效益不同，都會造成津貼補(bǔ)貼差異。一些事業(yè)單位存在午飯補(bǔ)助、水電補(bǔ)助、通信補(bǔ)助、住房補(bǔ)助等多個(gè)名目，還有些補(bǔ)助不叫“補(bǔ)助”，但性質(zhì)類似，如職務(wù)補(bǔ)貼，根據(jù)不同職務(wù)，設(shè)定不同消費(fèi)金額。

此前，國辦亦明確要求全面清查事業(yè)單位在國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼范圍外的津貼補(bǔ)貼和獎金，摸清收入來源、支出去向、賬戶情況和實(shí)際發(fā)放水平，堅(jiān)決取消不合法、不合規(guī)項(xiàng)目。

績效工資成改革關(guān)鍵

事業(yè)單位統(tǒng)一工資初衷在于杜絕各種名目津貼亂發(fā)放，絕不意味著一碗水端平，重回大鍋飯。有人形容本次改革是關(guān)后門，開前門。將津貼亂發(fā)之后門關(guān)掉，而打開績效工資的前門。

績效工資改革是事業(yè)單位改革的核心和難點(diǎn)。事業(yè)單位績效工資改革，關(guān)乎利益和公平，備受關(guān)注?？冃ЧべY怎么改才是事業(yè)單位自身變革的核心。在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維體制下，一些事業(yè)單位求穩(wěn)怕變，在績效工資改革方面一直沒有作為。

北京一名事業(yè)單位行政人員認(rèn)為，績效工資應(yīng)類似于獎金，因此其改革好壞直接影響員工積極性，同時(shí)也需對現(xiàn)有崗位設(shè)置進(jìn)一步細(xì)化。

“肯定得區(qū)分開，事業(yè)單位多為知識密集型，如何核定其績效是擺在各事業(yè)單位面前的一個(gè)難題。考核好了就會鼓勵(lì)員工積極性，考核不好就很難開展，影響工作。”工資薪酬專家文躍然表示。

北京市朝陽區(qū)某醫(yī)療診斷機(jī)構(gòu)一名工作人員告訴記者，單位雖進(jìn)行了幾次工資改革，但因缺少配套細(xì)則，目前尚未實(shí)施績效工資。

之前中國社會科學(xué)院的績效考核改革也備受爭議，無法順利推進(jìn)。由于事業(yè)單位公益性、服務(wù)性和知識密集性的特點(diǎn)，導(dǎo)致績效考核改革如何突破成最大難點(diǎn)。

職能轉(zhuǎn)變?nèi)孕杞o力

本次事業(yè)單位工資改革公開征求意見，開啟民間智慧值得肯定，但從目前反應(yīng)和實(shí)踐看，尚留未解迷霧。

中央早已提出，事業(yè)單位改革主要思路是“政事分開、事企分開、管辦分離”，在科學(xué)分類基礎(chǔ)上理順新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，回歸事業(yè)單位公益屬性。本次工資改革成效不但直接影響到事業(yè)單位改革自身進(jìn)展，還肩負(fù)著為企業(yè)工資、公務(wù)員工資立法的“探路”重任。

但有不少人認(rèn)為，從目前征求意見稿看，突破并不明顯。工資統(tǒng)一了，人員聘用了，并不代表其職能會轉(zhuǎn)變。

一些改革根本在于職能劃分，而恰恰是職能劃分擋住了事業(yè)單位改革的道路，影響工資改革。北京在進(jìn)行事業(yè)單位改革中遇到的最大問題就是職能拆分。“許多部門不愿放棄手中掌握的行政審批權(quán)，興奮點(diǎn)在于自身權(quán)力的維護(hù)和擴(kuò)張，所以部門間才會職能交叉。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為。對于行政級別和養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，征求意見稿也是含糊其辭，傳遞的信息就是默認(rèn)目前的“養(yǎng)老雙軌制”。

以北京為例，北京事業(yè)單位改革，從1985年開始探索，2002年起加快步伐，到2010年9月，解決了聘用制問題：全市事業(yè)單位(除參照公務(wù)員法管理的單位和實(shí)行勞動合同制的人員)，全員簽訂聘用合同。但事業(yè)編人員關(guān)注焦點(diǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在試點(diǎn)階段。西城區(qū)一位事業(yè)編員工說，“企業(yè)編退休金跟事業(yè)編退休金，差了不下一兩千元”。

在國家行政學(xué)院教授竹立家看來，即便突破了職能拆分、行政級別安置，事業(yè)單位改革仍要面對養(yǎng)老金制度改革等挑戰(zhàn)。

對話袁剛教授

拉平收入差距沒有必要

袁剛

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

問：如何看待征求意見稿出臺，能否真正縮小工資差距?

答：我認(rèn)為事業(yè)單位本來就包括了不同行業(yè)，收入有差距是客觀實(shí)在。有些事業(yè)單位本身就無事可干，應(yīng)該裁撤。許多人本來就是混飯吃的，工資照發(fā)已不錯(cuò)了。

我不認(rèn)為縮小事業(yè)單位工資差距有什么正面意義，為什么要縮小差距呢?所謂事業(yè)單位就是“國編”，即除公務(wù)員以外吃財(cái)政飯的機(jī)關(guān)。我國行政體制特點(diǎn)是龐大而效率低下，多次精簡機(jī)構(gòu)改革，都對冗官冗費(fèi)拿不出辦法。

公務(wù)員制度改革把原來干部體制中不發(fā)揮管理作用的機(jī)構(gòu)剔除出政府體系，以事業(yè)單位稱之，涉及到好幾千萬人，這些人無論有事干無事干，工資照拿。所以，事業(yè)單位改革長期以來一直是我國行政改革大難題。

其實(shí)，許多事業(yè)不一定都要官辦，如醫(yī)院、學(xué)校、出版社等相當(dāng)一部分可“私立”，適當(dāng)減少官辦事業(yè)。我國不少官辦事業(yè)都是用于安置冗員，近日曝出某地地震局僅以經(jīng)費(fèi)千分之一用于地震預(yù)報(bào)，其余大部分經(jīng)費(fèi)都用在養(yǎng)官上。這加重了納稅人負(fù)擔(dān)。

問：事業(yè)單位改革的核心和關(guān)鍵何在?

答：我認(rèn)為目前事業(yè)單位改革關(guān)鍵在清理冗散機(jī)構(gòu)，裁撤冗員，精干辦實(shí)事的公務(wù)人員可以加工資，裁撤的冗散人員可以吃社保。用納稅人的錢養(yǎng)冗官庸吏是機(jī)制性腐敗，人事行政應(yīng)進(jìn)行大刀闊斧改革，相當(dāng)多的事業(yè)單位都可推向市場，不能老由納稅人來養(yǎng)，要盡量減少吃財(cái)政飯的人。改革之初就喊不要大鍋飯，現(xiàn)在更沒有必要搞平均主義。(本報(bào)記者王瑜采寫)

對話夏學(xué)鑾教授

公平的收入分配方式是關(guān)鍵

夏學(xué)鑾

北京大學(xué)社會學(xué)教授

問：如何看待事業(yè)單位收入差距問題?

答：如果說績效工資主要是為解決“干好干壞，收入一樣”的問題，那么統(tǒng)一工資制度主要是為防范收入分配差距過大?？冃ЧべY針對的是事業(yè)單位內(nèi)部收入分配的平均主義。統(tǒng)一工資制度針對的是不同行業(yè)或同一行業(yè)不同事業(yè)單位收入分配差距。

事業(yè)單位是為社會提供專業(yè)公共服務(wù)的部門，從其公共服務(wù)本身屬性看，具有公益性，基本工資不應(yīng)有大差別，但對于每個(gè)事業(yè)單位工作人員，專業(yè)素養(yǎng)又有差別，提供服務(wù)質(zhì)量也有差別。為鼓勵(lì)積極性，拉開收入檔次是必要的。

問：如何根本解決收入差距過大問題?

答：現(xiàn)實(shí)中，不同行業(yè)、不同事業(yè)單位的收入差距大，多數(shù)并非因公共服務(wù)的差異，而是其他非專業(yè)和個(gè)人因素所致，比如類似壟斷所致。而在收入分配時(shí)，卻往往把這部分收入冠以績效工資名義，給人一種錯(cuò)覺，以為它是個(gè)人勤奮勞動和高質(zhì)量的公共服務(wù)的報(bào)酬。

一些事業(yè)單位靠政府賦予的行政職能可隨意定價(jià)，且占據(jù)優(yōu)質(zhì)資源，獲得很大利潤，而更多被推向市場的事業(yè)單位，由于社會形勢變化，失去資源依靠，雖然員工很努力，產(chǎn)品和服務(wù)也很有質(zhì)量和技術(shù)含量，但收入十分微薄。

如何科學(xué)規(guī)范高收入事業(yè)單位的各種補(bǔ)貼來源，實(shí)際已成事業(yè)單位收入差距問題解決關(guān)鍵所在。而更艱難的改革在于在紛繁復(fù)雜的事業(yè)單位間，找到一種相對公平的收入分配方式。(記者車輝采寫)

他山之石

英國：非部委公共團(tuán)體

非部委公共團(tuán)體是介乎政府與私營部門之間的混合型組織，是由政府部委或行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的非政府組織，在政府監(jiān)督下提供行政、商業(yè)、咨詢或管制性公共服務(wù)。

非部委公共團(tuán)體的設(shè)立沒有固定程序可循，主要是基于發(fā)起機(jī)關(guān)政策考量，不同團(tuán)體的權(quán)利職責(zé)各不相同。英國政府內(nèi)閣辦公廳負(fù)責(zé)指導(dǎo)部委設(shè)立非部委公共團(tuán)體，并參加起草設(shè)立法案的相關(guān)條款。在法人治理結(jié)構(gòu)方面，非部委公共團(tuán)體大多采用董事會制。董事長領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體并負(fù)責(zé)營運(yùn)策略，確保方向及業(yè)務(wù)符合部委設(shè)定目標(biāo)。董事多為兼職，成員及酬勞標(biāo)準(zhǔn)，明列于內(nèi)閣辦公廳年度公共團(tuán)體報(bào)告。執(zhí)行長在董事會領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)團(tuán)體的營運(yùn)、財(cái)務(wù)及人事，通常也獲相關(guān)部委任命為團(tuán)體會計(jì)主管，向議會及監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。

美國：準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)與政府性公司

準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)是與政府有一定法律關(guān)系，但其關(guān)系相對微弱的組織或團(tuán)體，大體包括5類：一是政府支持企業(yè);二是聯(lián)邦政府資助的研發(fā)公司;三是與政府相關(guān)的非營利組織;四是政府支持的風(fēng)險(xiǎn)投資基金;五是國會授權(quán)的非營利組織。

對于政府性公司，美國法律無一致定義。政府性公司都要受到所有適用于政府“機(jī)關(guān)”的法律的管轄，除非有明確豁免條款。美國最高法院曾經(jīng)裁決，政府性公司具有的內(nèi)在法律特征，不因立法語言或公司法而掩蔽，其所履行職責(zé)的性質(zhì)不影響其政府特征。